Londres-Bruxelas
Newsletter nº3/2020

O Protocolo da Irlanda do Norte e as negociações bilaterais RU-UE: como fica o exportador brasileiro?

Redação: Carolina von der Weid

 

As tratativas entre Londres e Bruxelas aproximam-se do fim da transição do Tratado de Retirada do Reino Unido a União Europeia, em 31/12/2020, e, portanto, do prazo para conclusão de um Acordo de Livre Comércio (ALC) a vigorar em 1º/1/2021. Já analisamos aqui o possível impacto de regras de origem de um novo ALC para a circulação de produtos brasileiros entre a UE e o Reino Unido. Também comparamos o texto negociador britânico com as normativas acordadas no âmbito do ALC UE-Mercosul. Nesta edição, vamos nos dedicar às incertezas na implementaçãodo Protocolo da Irlanda do Norte e comopodem impactar os exportadores brasileiros.

As negociações entre o Reino Unido e a UE dão-se em duas frentes principais: (i) a negociação para conclusão de um ALC e (ii) a implementação do Protocolo da Irlanda do Norte, que faz parte do Acordo de Retirada da UE. Embora sejam frentes distintas, inclusive com equipes negociadoras diferentes, os avanços em uma frente estão condicionados a progressos na outra.

Na frente do ALC, já houve nove rodadas negociadoras, entre março e outubro de 2020 sem que se alcançasse um acordo. O período de negociações foi estendido em algumas semanas, em um esforço final para se chegar a uma solução mutuamente aceitável. Ambos os lados defendem um entendimento bilateral livre de tarifas e de quotas, porémpersistem impasses nos capítulos de subsídios estatais, pesca e governança. Em particular no primeiro caso, os avanços na negociação do ALC dependem de se equacionarem incertezas sobre a implementação dos termos acordados no Protocolo da Irlanda do Norte.

 

A Irlanda do Norte e o compromisso de livre circulação de bens

Desde o início das negociações do divórcio entre Londres e Bruxelas, uma preocupação de ambos os lados tem sido resguardar o processo de paz na Irlanda. Um dos pilares do Acordo da Sexta-Feira Santa, que selou o fim das hostilidades, é a livre circulação de pessoas e bens na ilha irlandesa. Enquanto o Reino Unido e a República da Irlanda eram membros da UE, esse pilar estava assegurado pelas regras do mercado comum. Com a saída britânica do bloco europeu, recolocam-se os desafios de se manter o compromisso de livre circulação e, ao mesmo tempo, observar as regras de comércio internacional.

O Protocolo da Irlanda do Norte rege o movimento de bens entre três territórios diferentes: a UE, a Irlanda do Norte (IN) e a Grã̃-Bretanha (GB).[1]No artigo quinto do Protocolo, as Partes acordaram as condições de circulação de bens entreesses três territórios:

- ausência de tarifas e quotas entre IN e GB (§ 1), desde que se comprove que o bem permanecerá noterritório norte-irlandês e nãoserá́ destinado aomercado europeu;

- aplicação de tarifas britânicas para bens importados pela IN originários de terceiros países, quando o bem for destinado ao mercado britânico ou permanecer no território da IN (§ 1.2); e

- aplicação de tarifa europeia para bens importados pela Irlanda do Norte originários de terceiros países, quando o bem for destinado ao mercado europeu ((§ 1.2); e

- ausência de tarifas e quotas entre IN e UE (§3 e§5).

 

O texto deixa claro que a tarifa "default" para bens que ingressam na IN será a tarifa comunitária (§ 2): "a good brought into Northern Ireland from outside the Union shall be considered to be at risk of subsequently being moved into the Union". Assim, no caso das importações de bens (seja deprodutos finais, seja de bens intermediários) destinados à IN ou à GB, o ônus da prova recai sobre os importadores localizados no território norte-irlandês, que deverão demonstrar o destino final do bem importado, a fim de se aplicar a tarifa britânica.[2] De acordo com o § 2.4, Comitê Conjunto deverá definir as exceções à expressão "a trisk of being moved into the Union", com base nos critérios de: (i) destinação final; (ii) natureza e valor; (iii) natureza do movimento comercial; (iv)movimento de bens não-declarados.A única exceção à livre circulação de bens entre INe UE é no setor pesqueiro.

O Protocolo também estabelece a designação de origem "UK(NI)" para produtos originários da Irlanda do Norte (artigo7, §2), assim como a dispensa de verificações de conformidade para produtos originários da IN destinados à UE, quando houver previsão de inspeção prévia (artigo 7, §3). Há previsão de condições facilitadas (em comparação com o restante do território britânico) para a comercializaçãode plantas e de produtos de origem animal (incluindo qualquer produto cuja circulação requeira certificado sanitário ou fitossanitário, inclusive produtos compostos) entre IN e UE.[3]

No âmbito da negociação do Protocolo, a UE condicionou a livre circulação na ilha irlandesa à vigência, no território norte-irlandês, das mesmasregras de produção e subsídios estatais válidas no mercado comum europeu. Esses termos estão codificados no artigo 10 e no anexo 5 do Protocolo. O mesmo compromisso não é válido para bens produzidos e subsídios aplicados na Grã-Bretanha.

As discussões mais recentes no Comitê Conjunto UE-RU, responsável pela implementação do Protocolo,dizem respeito às documentações necessárias para circulação de bens entre GB e IN. Pelos termos acordados, haveria a exigência de documentação aduaneira e técnica no comércio entre a Irlanda do Norte e as demais partes do Reino Unido.Não há, ainda, confirmação sobre se haverá necessidade de certificados de exportação (“Exit export declaration”) entre GB e IN, demanda central da UE nas negociações para implementação do Protocolo que vem sendo rechaçada pelos negociadores britânicos.

 

O Projeto de lei de Mercado Interno do Reino Unido

No que parece ser a visão do atual governo britânico, o Protocolo da Irlanda do Norte garantiria a livre circulação de bens na ilha da Irlanda, mas poderia criarobstáculo à movimentação dentro do Reino Unido. Para responder a esse desafio, o governo apresentou ao Parlamento o projetodelei de Mercado Interno.

Em conformidade com o conjunto de acordos que constituíram, ao longo de séculos, o Reino Unido – em processo iniciado em 1707, com a união dos Parlamentos inglês e escocês –, as administrações regionais britânicas detêm, desde há algum tempo, autonomia regulatória sobre diferentes áreas de políticas públicas. Enquanto o Reino Unido fez parte da UE, essa autonomia limitava-se à implementação das normativas elaboradas por Bruxelas nessas áreas.

Com a efetivação do Brexit, as competências por cerca de 160 áreas de políticas públicas seriam transferidas para as administrações regionais em Cardiff, Edimburgo e Belfast, além de Londres. Trata-se de competências para regular matérias como padrões de segurança dos alimentos, limites máximos de resíduos, autorizações de cultivo e circulação de organismos geneticamente modificados, rotulagem de alimentos, bem-estar animal, padrões sanitário e fitossanitário, autorização de pesticidas, manejo dos estoques de pesca, qualificações profissionais, entre outras.

Também estaria a cargo das administrações regionais a definição de políticas de subsídios estatais nessas áreas. Enquanto o Reino Unido fez parte da UE, não havia interferência de Londres sobre o tipo de subsídio que cada administração regional iria implementar, desde que se respeitassem as regras comunitárias. Cada administração regional teria liberdade para implantar programas de subsídio estatal sem necessidade de aprovação prévia da administração central em Londres.

O projeto de lei de Mercado Interno está baseado em dois pilares: harmonização regulatória e garantia da livre circulação de bens e serviços no mercado britânico.[4] Uma vez em vigor, a nova lei garantiria que a aprovação de circulação de um produto em uma das quatro administrações regionais fosse automaticamente válida para todo o território britânico.

As cláusulas 40, 41 e, sobretudo, 42 do projeto de lei versam sobre a Irlanda do Norte. Além de confirmarem a validade dos princípios de harmonização regulatória e livre circulação também para o território norte-irlandês, afirmam que a administração central em Londres teria mandato para revogar ou modificar certificados de exportação para a movimentação de bens entre IN e GB.

No que toca a subsídios estatais, o projeto de lei advoga pela centralização da matéria. Diferentemente do caso de bens, a intenção do governo britânico neste caso é recuperar a exclusividade sobre uma área previamente sob a jurisdição das administrações regionais. As cláusulas 43 e 44 esclarecem que o mandato é válido inclusive para subsídios destinados à Irlanda do Norte. Nestas instâncias, a parte britânica apenas comunicaria as decisões sobre subsídios à parte comunitária.[5]

 

Implicações para o Brasil

Para o Brasil, tanto o Protocolo quanto o projeto de lei deMercado Interno, podem ser fontes de preocupações no que diz respeito ao seu impacto sobre a cláusula de nação mais favorecida, regra fundamental do sistema multilateral de comércio.  Como se recorda, de acordo com o GATT, países não podem conceder tratamento diferenciado entre parceiros comerciais, a não ser em casos de acordos de livre comércio ou do Sistema Geral de Preferências (SGP).

Para se evitar que a cláusula da nação mais favorecida sejade facto violada, faz-se necessário que as medidas de implementação do Protocolo busquem garantir que: (i) mercadorias produzidas no restante do Reino Unido não cheguem à UE livre de tarifas, via Irlanda do Norte; e (ii) mercadorias produzidas na UE não cheguem ao resto do Reino Unido, via Irlanda do Norte, com isenção tarifária. O mesmo vale para requisitos técnicos, sanitários e fitossanitários.

Essa preocupação pode ser matizada se a UE e o Reino Unido acordarem um ALC livre de tarifas e quotas. Embora ambas as partes compartilhem essa meta, é sempre bom ter em mente que a UE não tem nenhum ALC com tal grau de liberalização bilateral no setor agropecuário.

Preocupação adicional será ter clareza sobre as reais condições de acesso ao mercado britânico. O projeto-de-lei de Mercado Internotem por objetivo garantir a livre circulação de bens entre as quatro administrações regionais. A medida interessa aos exportadores brasileiros sobretudo pela sua capacidade de impactar a circulação de produtos agropecuários. Em documentos publicados recentemente, o governo britânico optou por excluir temas sanitários e fitossanitários, bem como o uso de pesticidas, entre outras áreas, do compromisso de harmonização regulatória e livre circulação previsto no projeto-de-lei. A recente manifestação do governo britânico deixa claro, não obstante, que a definição de limites máximos de resíduos não estará excluída do escopo do projeto-de-lei; ou seja, será centralizada em Londres.[6]Embora a confirmação seja positiva para exportadores de bens agropecuários, vale lembrar que o projeto-de-lei ainda está em tramitação.

A solução que Londres e Bruxelas encontrem para equacionar essas questões será de interesse direto do Brasil e dos demais parceiros comerciais de ambos os lados.

 

[1] O texto completo do Protocolo da Irlanda do Norte está disponível em: https://www.gov.uk/government/publications/new-protocol-on-irelandnorthern-ireland-and-political-declaration

[2]O artigo 4 do Protocolo garante que a IN faz parte do território aduaneiro do Reino Unido e, por conseguinte, poderá se beneficiar de condições mais favoráveis acordadas pelo Reino Unido com demais parceiros comerciais via ALCs.

[3]As condições facilitadas de comércio entre as partes norte e sul da Irlanda se justificam, ainda, pelo fato de a ilha irlandesa ser considerada uma zona epidemiológica única, ou seja, onde as condições e riscos sanitários e fitossanitários seriam considerados únicos. Tal cenário já era vigente antes do Brexit.

[4]O texto do projetodelei e a tramitação está disponível em: https://services.parliament.uk/bills/2019-21/unitedkingdominternalmarket.html